政府退休基金潛藏負債之迷思與影響         104.8.16 葉長明

    前(14) 日 中國時報報導：政府退休基金即將收支不足與破產之危急情況，其中軍人部分最早已於100年收支不足，並將於108年破產；公務員部分於108年收支不足，119年破產；教師部分於107年收支不足，117年破產；勞保部分則於107年收支不足，116年破產。同時指出各類人員退休基金之潛藏負債為公務員1.2兆元、教師1.1兆元、勞保7.3兆元。對於前述潛藏負債，政界人士與社會民眾感覺好似「狼來了」的老生常談、見怪不怪。近日網友王廷得先生電郵寄來有關他與李來希理事長討論潛藏負債的相關問題，筆者深受感動渠如此熱心關切年金改革法案。他問這些潛藏負債是根據何種精算假設推估出來的？退撫舊制採恩給制逐年編列預算支應依法不應列入潛藏負債。新制的(actuarial accrued liability) 只是根據某些假設前提下，推估計算出來的未來應計的給付債務。不錯的，(actuarial accrued liability) 中文叫做精算應計負債並非潛藏負債。民國89年退撫基金監管兩會編印「公務人員退撫基金詞彙」有所解釋，潛藏負債(underfunded liability) 係指退休基金或保險業之應計負債減去正常成本費率提存基金後之不足數。故精算應計負債不等於潛藏負債，必須減去已提存退休基金，其餘數才是潛藏負債，英文的名稱為「未足額提撥基金負債」(underfunded liability) 。精算是保險統計所用以計算保險成本與財務準備的方法，中文名稱「精算」容易讓人誤解精算數值必定是精確無比，實則不然。曾接受銓敘部委託辦理精算案的李奇璋精算師曾於媒體投書，他同意潛藏負債較不是議題，應是參考。此足佐證他都不敢說所有精算的估值都是精確的。軍公教勞全體利害關係人若皆信以為真，對退撫制度的未來前景豈非極度悲觀、彷徨不可終日。 
    上述報導退休基金的潛藏負債金額與收支不足破產年度，經查對結果，是根據銓敘部基管會101年間委託擎天駒管理顧問公司於101年11月提出的精算期末報告，該報告第239頁表列軍公教潛藏負債2.73兆元，其中公教人員2.3兆元，扣減已提存基金4,423億元，未足額提撥基金負債1.89兆元才是估算的潛藏負債，這是該公司誤置名詞被媒體引用造成膨風潛藏負債之一項。其次，就此第五次精算報告之精算假設前提與現行法令及基金運作現況亦有許多出入，玆列舉下列四項分析如次：(一) 精算基準日為100.12.31而精算假設條件卻沿用公務人員退撫法於100.1.1修正生效前的舊法令，以致相關提撥率、給付率、脫退率等與現況不符，勢必影響未來的財務結構與估值的準確性。(二) 精算假設前提最關鍵的是收益率，此次訂為未來50年平均年利僅3%，是歷次精算的最低標準。因為收益率與提撥率是高度相反的槓桿作用，考試院關前院長曾於102.1.3接受中國時報記者訪問時指出，祗要退撫基金未來每年平圴收益率都能夠維持在5%-6%，則現行提撥費率12%就可維持不變。根據世界銀行研究報告指出，退休基金績效每年若能提高1%，40年後可使退休給付增加25%。玆舉104.7.11工商時報報導，日本政府公布2014年度年金投資基金(GPIF)收益率達12.3%，大賺1,252億美元。此次精算假設收益率僅3%，莫非顯示基金投資操作趨向消極保守，缺之責任感與使命感。(三) 假設 脫退率仍採用舊法的75制與五五專案獎勵早退，公務員平均退休年齡已降至55.2歲是歷來最低，嚴重侵蝕基金財務基礎。軍人脫退率仍沿用過去標準，則造成破產年度由原估的113年提早五年為108年，締造此次精算報告失準之先例。(四) 假設公務人員未來參加基金人數將隨全國勞動人數之降低而會激減達46.23%，恐怕也是過度悲觀之假設前提。
    王先生提到退撫舊制採取隨收隨付的恩給制，依照各國政府的會計準則規定並不適用各種退休基金精算成本法，我國公債法也不列入政府潛藏負債之內。民國77-78年間考試行政兩院成立專案小組負責研議退撫制度改革方案，當年面臨各級地方政府無法編列年度退撫預算之困境。84年退撫新制施行以後，才徹底解決地方政府退撫經費不足問題。舊制的未來負債，國外歸類為「未設置基金的應計負債」(unfunded accrued liability) 又稱「無經費的精算應計負債」(UAAC) 。自退撫新制施行以來，舊制的退撫經費占中央歲出預算比例已從10幾%遞降至近年的7%左右，未來30年內將逐漸消失，行政院主計總處對外宣布約有6兆元，實在不知如何估算，更不知存何居心，是湊熱鬧還是故意唱衰臺灣？
    依照美國政府會計準則委員會(1994) 認定的六種精算成本法適合我國公務人員退撫基金使用，不過選用不同的精算成本法必定產生不同的估算值，因此各主管機關與受託辦理精算公司均應審慎嚴謹的選擇採用精算成本法與精算假設前提，庶能避免「差之毫釐、失之千里」的負面效應，因而誤導政府做成錯誤決策之後果，也可能引起全體軍公教人員無謂的恐慌，甚至被指責是國家財政破產之元凶。